아우토반, 그리고 대한민국 민자고속도로

인간은 영악하리 만큼 환경에 빠르게 적응하는 거 같습니다. 독일이란 낯선 나라에서 처음 운전을 하던 날, 그 긴장된 하루를 아직도 잊지 못하고 있는데요. 과연 운전을 잘 할 수 있을지, 이 엄청난 속도들을 따라갈 수나 있을지...하지만 언제 그랬냐는 듯 환경에 시나브로 젖어들어 갔고, 이제는 마치 제 나라의 도로를 달리는 듯 익숙한 운전자가 되어버렸습니다. 그렇게 독일 도로에 적응하는 동안 면허를 따고 운전을 익혔던 고국에서의 기억과 습관은 조금씩 지워져갔죠. 그러다 정말 오랜만에 다시 우리나라 도로 위를 운전하며 달릴 기회를 얻기도 했습니다.

처음 다시 한국에서 운전대를 쥐었을 때의 기분은 묘했죠. 하지만 역시 금방 적응되더군요. 도로 위 모습은 과거 운전할 때와 비교해 자동차의 종류와 모델만 바뀌었을 뿐 크게 달라진 건 없었습니다. 여전히 길은 막혔으며, 밤의 도로는 독일은 비교도 안될 만큼 화려했습니다. 하지만 새삼 낯설게 느껴지는 부분들도 보이더군요. 고속도로에서 우측 차로로 다른 차들이 추월을 해간다든지, 추월차로인 1차선에서 느긋하게 정주행하는 차들은 그 전에는 잘 못 느끼던 불편함으로 생생하게 다가왔습니다.

그리고 눈에 들어 온 또 한 가지가 있었는데, 바로 고속도로 곳곳에 포진하고 있던 요금소들이었습니다. 개인적으로 지방을 왔다갔다 할 일이 있어 고속도로를 이용했는데 천안 방향에서 구리와 덕소를 경유해 서울로 오기까지 몇 번의 요금소를 거쳤는지 모릅니다. 자연스럽게 통행료 없는 고속도로를 달리는 일이 얼마나 고마운 일인지 느끼게 됐는데요. 통행료라...네, 오늘은 이 통행료에 대한 이야기를 하려 합니다. 특히 민자고속도로에 대한 생각을요.

독일 아우토반 풍경

톨게이트 없는 아우토반 VS 톨게이트 있는 고속도로

우리나라 고속도로의 시작은1968년 경인고속도로가 개통되면서부터이고, 그 뒤를 이어 1970년 경부고속도로의 시대가 열렸습니다. 박정희 대통령 시절을 회상할 때 흔히들 그의 대표적 유산이라고 경부고속도로를 말하기도 하지만 지금까지도 이 도로에 대한 논란은 여전히 뜨겁습니다.

1964년 독일을 방문한 박 대통령은 아우토반을 보고 고속도로 개통의 필요성을 확신했다고 전해지고 있는데요. 그런데 당시 롤모델로 삼은 아우토반과 우리나라의 고속도로는 두 가지 면에서 현재까지도 큰 차이를 보이고 있습니다. 하나는 속도제한 부분이고, 나머지 하나는 아우토반의 경우 무료 이용이라는 점입니다.

히틀러에 의해 독일의 아우토반은 속도제한 규제에서 벗어날 수 있었고, 전쟁 후 이 자동차 전용도로는 모든 유럽인들에게 무료로 사용할 수 있도록 오픈되어졌습니다. 역사에 대한 사죄의 의미도 있겠지만 공공재에 대한 전후 독일 사회의 인식이 녹아 있는 것이 아닌가 싶은데요. 그에 반해 우리나라 고속도로는 어떤가요? 

일단 모든 구간에서 최고 속도는 제한을 받습니다. 뿐만 아니라 국가가 관리하는 도로이든 민간 자본이 참여해 만든 도로이든, 이용자들은 수익자부담원칙에 따라 이용료를 현장에서 내고 있죠. 이 돈이 유지 관리비와 건설비 등으로 쓰이는 게 기본입니다. 하지만 독일의 경우는 좀 다릅니다.

 '에너지세'라는 게 있는데요. 모든 연료에 대한 세금이 있고 (물론 주요소에서 기름 넣을 때도 포함), 이렇게 거둬진 세금 중 일부를 아우토반 유지 관리비로 연방 정부가 책정해 쓰고 있습니다. 톨케이트가 있어야 하는 이유와 없어도 되는 이유는 바로 재원 확보 방법의 차이에 있는 것이었습니다.

 

고속도로 환경이 우리와는 많이 다른 獨

이러한 고속도로에 대한 두 나라의 차이는 어디서 발생하는 걸까요? 우선 독일은 전국토에 걸쳐 아우토반이 거미줄처럼 얽혀 있습니다. 총 거리가 약 12,800km인데, 이는 우리나라 고속도로 총 길이 4,000km의 3배가 넘는 수준입니다. 땅덩어리 크기와 비례한다고도 볼 수 있지만 어느 곳에서나 쉽게 아우토반으로의 진입이 쉬워 국민들이 일상적으로 활용하기에 좋게 되어 있습니다.

쉽게 말해서, 일반 도로와 아우토반의 경계가 없고 누구나 자주 이용함으로써 별도의 요금을 징수하지 않고 세금을 통해 모든 운전자들에게 보이지 않게 이용료를 징수할 수 있는 것입니다. 이와 관련한 조세 저항이 적은 편인데, 세금을 도로를 위해 어떻게 쓰이는지, 정부에 대한 신뢰가 있기에 가능한 것이 아닌가 생각됩니다. 

 

아우토반 전경. 사진=위키피디아

반면 우리나라는 상대적으로 고속도로망이 잘 발달되어 있지 않을 뿐더러, 도심에서 고속도로  진입까지의 접근성과 일상적인 활용도가 떨어지지 않나 싶습니다. 무엇보다 이용할 때 마다 톨게이트에서 통행료를 내야 하는 점은 운전자들에겐 부담이 아닐 수 없는데요. 요즘이야 하이패스를 많이 이용하지만 여전히 많은 운전자들이 요금을 내는 불편을 감수해야 합니다.

특히 톨게이트의 경우 고속도로 정체를 유발시키고 환경에 대한 부담, 그리고 통행료 미납 횟수가 몇 회 이상 될 때는 아예 범법자로 취급을 받는 등의 부작용도 적지 않습니다. 이런 여러가지 문제로 인해 국토교통부는 도로공사가 운영하는 고속도로와 연계되는 민자고속도로, 그리고 민자-민자 연계도로에서 걷던 통행료 방식을 개선할 계획에 있다고 했습니다. 

정부의 계획대로라면 2016년부터 진입 시 한 번, 그리고 최종 출구에서 한 번, 이렇게 단순화하게 되는 것이죠. 이렇게 되면 톨게이트 수가 줄어들어 앞서 언급한 부작용 상당수가 해소가 될수 있을 것입니다. 하지만 이는 또 다른 문제를 안고 가는 구조일 뿐입니다.

경부고속도로 서울 톨케이트. 사진=위키피디아

민자고속도로는 계륵?

현재 상황에선 통행료를 통해 새로운 도로를 건설하고 유지 보수할 수 있는 재원을 확보할 수밖에 없는데요. 하지만 통행료만으로는 거대 토목사업을 감당하기 어렵기 때문에 그래서 적극적으로 활용하는 것이 바로 민간자본, 즉 민자도로 건설 방안입니다.

사회간접자본(SOC)은 산업 발전의 기반이 되는 공공시설들을 일컫는데, 대표적인 것이 바로 도로죠. 정부의 예산만으로는 어려운 이런 공공부분의 대단위 사업에 민간자본을 끌어들여 완성시킨 후, 그 도로에서 발생하는 수입을 일정 기간 동안 투자자에게 되돌려 주는 시스템입니다. 정부는 재정 고민을 해결할 수 있어서 좋고, 기업 입장에선 SOC에 투자를 해 기업 이미지 재고나 실질적인 수익 등을 얻을 수 있기 때문에 윈윈이라고 얘기가 되고 있습니다만, 정말 모두에게 좋은 방법일까요?

현재 대한민국엔 10개의 민자고속도로가 있고, 2021년까지 13개 노선이 개설돼 총 23개의 민자도로가 운용되게 된다고 합니다. 이 얘기는, 운전자들의 통행료 부담이 더 높아진다는 뜻입니다. 도로공사에서 운영하는 고속도로의 통행료에 비해 평균 2배 가까이 비싼 민자고속도로는, 기본적으로 수익이 발생하지 않으면 민간기업들이 투자를 하지 않는다는 전제를 깔고 건설되고 있습니다.

그리고 이 수익은 통행료를 통해 보존되어야 하는데, 대체로 투자 대비해 얻어지는 통행료 수익은 크지 않다는 것이 현실이죠. 당신이 기업의 오너라면 과연 이런 사업에 투자를 하겠습니까? 그래서 정부는 '민자고속도로 최소운영수익보장액(MRG)'이라는, 그 이름도 거창한 제도를 통해 SOC에 민간자본들이 참여하는 길을 넓혀주고 있습니다.

하지만 이 보장액이 터무니 없이 많다는 것이 여러 경로를 통해 드러난 내용입니다. 도로에 따라 매 년 수백억 씩의 최소운영비라는 보장액을 국민의 혈세로 퍼부어 주고 있죠. 최근 기사를 보니까 10년간 2조, 2,585억 원이라는 엄청난 세금으로 민간사업자들의 수익을 보존해줬다고 합니다. (헐~)

정부 입장에서는 이렇게라도 하지 않으면 참여를 하지 않기 때문에 어쩔 수 없다고 말을 할 수도 있겠죠. 그래서 현재 상태로만 보면 민자고속도로는 계륵같은 존재가 되어 버린 겁니다. 그렇다면 민자도로 손실액을 보존하기 투입되는 세금이 이토록 엄청난 이유는 뭘까요?

민자도로에 들어가는 세금은 '돌려막기용?'

거기에 관피아 논란까지!

민자도로를 건설하기 전에 하는 게 타당성 조사입니다. '여기에 도로를 세우면 차들이 몇 대나 다닐까'를 미리 가늠하는 연구를 전문 기관에 용역을 주는 것이죠.  문제는 이 연구 단계에서 통행료 수입을 과다 추정하고 있다는 점입니다. 실제로 인천공항고속도로의 경우 10년 동안 처음 보고된 통행량의 절반 수준에도 못 미치는 통행률이 나왔고, 그 손해분은 고스란히 국민의 세금으로 떼우고 있습니다. 그 외에도 처음 계산된 것의 60% 이하의 이용률을 보이는 곳들도 여러 곳입니다.

그리고 타당성 조사에서부터 여러 단계까지 전직 공무원들의 영향력이 의심되고 있습니다. 민자고속도로 사업을 펼치는 회사에 국토부 출신들이 대표나 감사 등으로 재취업을 하고 있는데, 바로 이런 연결고리로 인해 민자도로 사업자에게 유리한 결정이 정부에서 만들어지는 것이 아닌가 하는 논란이 그것입니다. 이건 제 이야기가 아니라 이미 언론을 통해 끊임없이 재기되고 있는 의혹입니다.

 

인천공항고속도로. 사진=위키피디아

독일에는 민자도로가 있다 없다?

그렇다면 독일은 어떨까요? 다시 말하지만 독일은 현재 자국민은 물론 아우토반을 이용하는 어떤 국적의 자동차에게도 통행료를 부과하지 않고 있습니다. 2005년부터 12톤 이상의 주변국 화물차들에 대해서 통행료를 물게해 늘어난 유지보수 비용을 충당하고 있을 뿐, 트럭을 제외하면 여전히 무료 이용입니다.

최근 독일 내에서 아우토반을 이용하는 주변국 자동차들에 통행료를 부과하려는 방침이 정부를 통해 나왔는데 주변국의 반발은 물론 통행료를 내지 않아도 되는 독일인들 사이에서 조차 비판의 목소리가 높습니다. 물론 세금으로 유지되는 아우토반을 무료로 이용하는 주변국 사람들을 불편하게 보는 독일인들도 많지만, 대체로 언론이나 국민, 그리고 행정부 내에서도 반대 목소리를 내는 등, 이에 대한 의견이 갈리고 있어 시행이 마냥 쉽지만은 않은 상황입니다.

그렇다면 정말 독일 내엔 민자고속도로 같은 것은 없을까요? 모든 도로가 무료다? 사실 독일에도 '도로 건설을 위한 민간자금 조달법'이라는 민자고속도로 건설이 가능한 법이 존재합니다. 우리의 민자도로 개념과 비슷해서 민간의 자본이 도로 건설이나 운영에 참여를 할 수 있는 토대가 마련돼 있는 건데요.

하지만 1994년 이 법이 마련된 이후 실제로 도로에 민간자본이 투입된 경우는 없는 것으로 알고 있습니다. 정부 또한 가급적이면 국민들이 통행료를 내는 상황을 만들지 않기 위해 노력하고 있죠. 물론 예외가 없는 것은 아닙니다. 구동독 지역에 두 개의 터널을 민간 기업이 건설한 실적이 있습니다. 하지만 현재까지는 이 두 곳이 전부이고 이용률은 매우 저조한 편입니다. 

그래서 독일 정부는 운영기간을 늘려주는 것으로 그들의 수익을 보존해주기로 했지 우리처럼 최소운영수입보장액과 같은 악수를 둬 돌려막기를 하지는 않고 있습니다. 현재까지 이 터널 두 곳 외에는 독일 내 어떤 도로에서도 국민들은 돈을 내지 않고 있습니다. 이는 공공의 편의와 이익을 위해 도로가 존재해야 한다는 기본적인 논리가 흐트러지지 않기에 가능한 것이 아닌가 싶네요. 

독일 아우토반을 이용하는 주변국 화물트럭들은 저런 자동 징수 시스템을 통해 통행료를 자동으로 내게 된다.

요금소와 민자도로는 과연 옳은 것일까?

얼마 전 대한민국 헌재는 전국 고속도로에서 징수하는 통행료는 합헌이라는 결정을 내렸습니다. 그 비용을 통해 도로가 건설되고 유지될 수 있기 때문에 요금 부과는 정당한 것이란 이유에서인데요. 하지만 도로건설 재원 확보와 현재의 통행료 징수 방법, 그리고 민자고속도로의 확대 등, 우리나라 도로정책이 근본적으로 제 길을 가고 있는지, 저는 기본부터 다시 한 번 짚어봐야 하지 않나 생각합니다.

통행료 액수는 적절한 것이냐에서부터, 또 징수된 통행료가 온전히 도로를 위해 재투자 되고 있는지, 그리고 민자고속도로에는 국민의 혈세가 너무 많이 흘러가고 있는 것은 아닌지 등의 점검이 있었으면 합니다. 또한 이런 논의가 일부 전문가나 정부 부처만 나누는 '그들만의 것'이 되지 않고, 보다 많은 국민이 질문하고 의견을 나누는 그런 열린 논의가 필요해 보입니다.

최근 고속도로 통행료를 4.9% 인상한다는 기획재정부의 내부 문건이 공개됐고, "올린다." "검토단계일 뿐이다." 등의 얘기들이 오가고 있는 상황이라고 알고 있습니다. 한국도로공사의 계산은 사실 이보다 더 높은 7% 정도는 통행료가 인상되어야 한다는 것인데요. 너무 적자가 크다는 이유 때문입니다. 심지어 이미 무료가 되었어야 하는 경인고속도로 (현재 일부 구간 통행료 받고 있죠)의 무료 구간을 다시 유료화 해야 한다는 주장도 도로공사에서 하는 모양입니다. (듣자하니, 대선과 지방선거 땐 경인고속도로 통행료 무료에 관한 장밋빛 청사진을 내걸었던 모양입니다.)

도로공사 적자가 25~26조 정도 된다고 하죠. 이 적자의 일정부분이 통행료가 낮기 때문이라는 그들의 주장을 마냥 외면할 순 없을 겁니다. 하지만 이유의 모든 것이 통행료 때문만일까요? 어느 신문 사설에 보니 도로공사 임직원들 고액 연봉에, 퇴직자들에게 톨게이트와 휴게소의 운영권을 수의계약으로 넘기고, 부당한 예산집행 등, 빚잔치를  해오고 있다는 내용이 있었습니다. 거기다가 민자도로는 들어가지 않아도 되는 많은 세금이 추가로 쓰이고 있죠. 

제대로, 원칙대로만 살림을 살았더라면 국민들의 나눠져야 할 짐은 지금 그들이 요구하는 선 보다 훨씬 낮은 단계에서 해결이 될 수 있었을 것입니다. 정책에 대한, 그리고 행정에 대한 신뢰가 없는 상황에서 통행료를 올려 달라는 이야기가 온전하게 와 닿을 수 있을까요? 또 국가가 운영하는 고속도로 통행료 올려 보십시오. 민자도로는 요금 인상의 명백한 명분을 얻게 되는 것입니다. 이래저래 힘없는 국민들만 고통을 나눠지고 달려가야 하는 상황인 겁니다.

힘없는 국민들에게만 짐을 지우지 말길

국민이 동의하게 만들려면, 설득하려면 먼저 제대로 잘 살림 살았다며, 최선을 다했지만 어쩔 수 없었노라고 있는 그대로 내보일 수 있을 때 가능하리라 봅니다. 하지만 그 보다 먼저, 고속도로를 멀쩡하게 가로막은 톨게이트를 돈을 내고 통과하는 이런 제도가 과연 최선의 방법인지부터, 할 수만 있다면 통행료 징수 자체 제도를 없애고 국민 부담 더 지우지 않는 선에서  해결할 수 없는지, 본질적인 질문을 우리 스스로에게 한 번쯤은 해봐야 하지 않을까 싶습니다. 

독일 전역을, 그것도 단 1센트의 통행료 지불도 없이 자유롭게 다닐 수 있는 아우토반은 한국 운전자들에겐 분명 부러운 도로일 겁니다. 그리고 그러한 공공재로서의 도로가 될 수 있도록 노력하는 독일의 정부도 분명 우리 입장에선 부럽게 보일 것입니다. 4대강에 수십 조의 세금을 쏟고, 고장난 로봇 물고기 띄우기 위해 수십 억을 눈 하나 깜짝 안 하고 낭비한 정부, 그리고 그 정책을 이어가고 있는 지금의 정부를 믿고 세금 형태로 통행료를 전환하자고 말하기는 네, 쉽지 않습니다. 재정 건정성, 재정 안전성이 없는 상황에서 정말 꺼내기 어려운 얘기라는 잘 알고 있습니다.

그렇다면 이런 과정이 필요해 보입니다. 우선 통행료를 계속 받고자 한다면, 먼저 정부와 도로공사 등은 스스로에 대한 철저하 개혁을 펼치십시오. 지금의 구조를 깨고 완전히 새롭게 변화해야 합니다. 가계부 다 까보이고, 단 한 푼이라도 허투루 쓰지 않았음을 보이며 국민을 설득하기 바랍니다. 당연히 민자도로 관련한 모든 사업도 투명하게 재편되어야겠죠. 이런 당연하고도 피나는 노력을 기울인 후에, 자연스럽게 통행료에 대한 본질적인 물음을 다시 한 번 던져 보았음 합니다. 그게 언제가 되었든...